自2025年1月開啟第二任期以來，美國總統特朗普持續奉行“美國優先”“內外有別”等稅收理念。一方面，以貨物貿易逆差為由，對所有貿易伙伴加征關稅；另一方面，延續實施2017年《減稅與就業法案》（TCJA）有關國內企業所得稅減免等稅收政策。同時，退出國際稅收談判，旨在吸引長期資本凈流入。以支柱二全球最低稅規則為例，在特朗普第一任期內，美國對外積極推動合作協議達成，并要求別國優先實施；對內則根據自身需求，優先推行“美國版最低稅”。

美國稅收新政頻繁將國內法凌駕于國際法和國際規則之上

在關稅層面，特朗普第一任期內，中美相互加征關稅已逾六輪。自2025年2月4日起，美國對中國輸美產品加征10%的關稅；一個月后，美國又以芬太尼等問題為由，再次加征10%的關稅。出于反制的立場，3月10日起，中國對原產于美國的雞肉、小麥、玉米、棉花加征15%的關稅；并對高粱、大豆、豬肉、牛肉、水產品、水果、蔬菜、乳制品加征10%的關稅。

4月11日，國務院關稅稅則委員會公告稱，4月10日，美國政府宣布對中國輸美商品征收“對等關稅”的稅率進一步提高至125%。美方對華加征畸高關稅，嚴重違反國際經貿規則，也違背基本的經濟規律和常識，完全是單邊霸凌脅迫做法。自12日起，調整《國務院關稅稅則委員會關于調整對原產于美國的進口商品加征關稅措施的公告》（稅委會公告2025年第5號）規定的加征關稅稅率，由84%提高至125%。

公告稱，鑒于在目前關稅水平下，美國輸華商品已無市場接受可能性，如果美方后續對中國輸美商品繼續加征關稅，中方將不予理會。

9日，針對美方宣布對中國輸美產品加征關稅進一步提高至84%，中國政府迅速采取了一系列加碼反制措施，包括對美關稅提高至84%；將12家美國實體列入出口管制管控名單，將6家美國實體列入不可靠實體清單；在世貿組織就美國對華產品進一步加征50%關稅追加提起訴訟等。

2024年11月，美國美中經濟與安全審查委員會首次正式建議，取消2000年給予中國的永久正常貿易關系地位（Permanent Normal Trade Relations，PNTR）。基于特朗普政府目前在“對等關稅”問題上展現的強硬態度，以及中國成為全球首個反制美國“對等關稅”國家后宣布的一系列反制措施，中美兩國短時間內在關稅、貿易等議題上料難迅速達成共識。若事態繼續升級，特朗普第二任期內取消中國的PNTR地位也并非天方夜譚，我國必須提前規劃與制定對策。

簡言之，美國稅收新政“對外（加）關稅”的理念主要體現在：（1）稅收政策“武器化”：無論是對內減企業所得稅還是對外加關稅，核心目標始終是通過提高美國作為投資地的吸引力在全球范圍內爭奪先進要素（例如數據、技術與資本）。（2）稅收制度“單邊化”：無論是創設全球無形資產低稅收入制度，從而樹立相對于其他國家和地區在征稅權領域的競爭優勢，還是從維護自身利益出發優先推行“美國版最低稅”，從而弱化其他國家和地區之間圍繞企業所得稅稅率展開的“逐底競爭”削弱美國作為投資地的吸引力，都是為了貫徹“美國優先”原則。（3）國際規則“邊緣化”：無論是宣稱美國不再承認全球公司稅協議，并將別國對美國公司征稅視為“報復”行為，還是指示財政部盡快推出“保護措施”，以應對用稅收規則“歧視性”對待美國公司的國家，可以預見美國稅收新政將更頻繁地對這些國際規則合則用、不合則棄，采取長臂管轄、經濟制裁等內外有別的舉動，將國內法凌駕于國際法和國際規則之上。

在所得稅方面，特朗普第一任期內，針對美國跨國企業創設了全球無形資產低稅收入（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）制度，其目的是不允許對離岸無形收益遞延納稅，從而使美國在征稅權領域樹立起競爭優勢。此外，美國并未完全采用“支柱二”全球最低稅規則，而是從維護自身利益出發，優先推行“美國版最低稅”，弱化其他國家和地區之間圍繞企業所得稅稅率展開的“逐底競爭”效應。2017年，特朗普第一任期稅收方案將聯邦企業所得稅稅率從最高的35%下調至21%。特朗普第二任期內，或進一步下調該稅率，甚至使其國內水平低于“支柱二”全球最低的15%。

將經濟政策與非經濟性政策優化納入宏觀政策取向一致性評估

與當前如火如荼的美國稅收新政“對外（加）關稅”的理念相比，特朗普第二任期稅收或更側重于“對內（減）企業所得稅”。這既與特朗普第一任期稅收方案一脈相承，也有利于通過在名義上降低企業稅負成本、制度性交易成本等平息“對等關稅”對投資產生的沖擊。值得注意的是，已有研究多側重于分析美國稅收新政的經濟因素與政策，較少關注政治因素（尤其是特朗普善變、莫測、激進的行事風格及其所屬黨派在立法、司法、行政上的優勢）與非經濟性政策（政治、軍事、外交、社會等）。而后者正是美國稅收新政區別于一般稅收的獨特之處，絕不應忽視。

除了加征關稅，中美各自降低企業所得稅稅率，也可能被視作兩國向對方發出地緣政治風險上升的另一個信號。若美國進一步降低聯邦企業所得稅稅率，這勢必將對我國在產業鏈供應鏈韌性、制造業資金回流美國、外國直接投資凈流出規模與速度等方面產生沖擊。屆時，中國是否（先）降低企業所得稅稅率，既取決于在吸引和利用內外資提升就業、產業等方面產生的正向效應，也取決于在財稅收入增速減緩、支出剛性上升、政策措施不夠精準等方面造成的影響。在我國戰略決策的頂層設計與實踐探索的基礎上，又將進一步對美國稅收新政的風險評估與對策制定形成影響，從而在兩國間形成多元動態博弈。

本質上，無論調整關稅還是所得稅，美國稅收新政的核心目標都是提高美國作為投資地的吸引力，從而在全球范圍內對先進要素（例如數據、技術與資本等）展開爭奪。雖然中國在市場需求、產業體系、人力資源、軟硬基礎設施等方面已經形成了超大規模市場優勢，但外部不確定性沖擊（例如美國稅收新政）也將不可避免地對社會經濟發展產生影響。

隨著地緣政治風險日益上升，美國稅收新政“對外（加）關稅、對內（減）企業所得稅”的理念將如何影響我國社會經濟發展，不僅是構建更高水平開放型經濟新體制的戰略需求，也是探索強化貿易政策與財稅政策協同的核心問題。為了更好解決該問題，應將經濟政策與非經濟性政策優化納入宏觀政策取向一致性評估，并加強在政策實施過程中研判潛在風險。通過對話協商解決爭議、通過多邊機制解決貿易爭端，是全球應堅持的基本原則。對接國際高標準經貿、稅收規則、建立反貿易關稅聯盟、加大新市場開拓力度、融入產業鏈加速重構、增強全行業議價能力，是我國強化貿易政策與財稅政策協同的新動向。

綜上所述，我國應從以下四個方面制定應對美國稅收新政等外部不確定性沖擊的策略：一是穩住歐洲、東盟、日韓、澳新等傳統市場，開拓非洲、中東、拉美、南亞等新興市場；二是以積極有為、務實有效的方式推動與沖突方的談判；三是構建“非稅收競爭”的招商引資生態，例如推動數字基礎設施與現代化產業體系建設等；四是積極參與更高標準的國際稅收規則制定，全面提升我國稅制的國際競爭力（例如引入參股免稅制度、完善受控外國公司規則、推廣稅收抵免優惠和優化稅前扣除舉措）；五是推動全方位擴大國內需求與實施更加積極的財政政策，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，推進經濟高質量發展，持續增強我國經濟韌性和發展動力。

（作者系西南財經大學財政稅務學院副教授）

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