隨著外部環境不確定性加大，內需重要性將更加突出，尤其是消費將在今年經濟增長中扮演更重要的角色。

完善再分配機制，可能是激發消費內生動力、促進經濟增長的一把“鑰匙”。“再分配”是指政府或公共部門通過稅收、社會保障、財政轉移支付等政策工具，對初次分配（往往是由市場機制主導的）形成的收入或財富進行二次調節的過程。其典型手段包括個人所得稅、遺產稅、資本利得稅等稅收工具，養老金、失業救濟等轉移支付，以及全民醫保、義務教育等公共服務。

穩增長政策應更加關注收入分配結構與經濟增長的關系。尤其是我國居民部門可支配收入占比較低，并且居民部門收入份額偏低在一定程度上與再分配的調節不適當有關——居民部門在轉移支付環節中支出大于收入，再分配后居民部門的收入比重反而低于初次分配時。而我國民生領域支出仍有較大提升空間。因此，需要有針對性地采取完善再分配以提振消費、促進經濟增長的政策措施。

我們認為，有關政策應兼顧短期與長期，將穩增長與促改革相結合，既有利當前，又惠及長遠，從健全保障和改善民生制度體系的層面著力，引導經濟需求結構進一步向消費、尤其是服務消費傾斜。一是增加對居民家庭的轉移支付，并完善轉移支付制度；二是以政府購買增加民生領域投入，優化政府支出結構，提高資金使用效率，撬動市場供給和有關投資；三是將稅制改革與經濟結構調整相結合，著力解決制約經濟高質量發展的結構性矛盾，同時通過稅收政策引導消費；四是加大個人養老金稅優力度，實現部分存款向個人養老金賬戶轉化，并帶動有關服務供給。

再分配調節機制有待改進

如果把主要國家居民可支配收入占GDP的比重做一個直接比較，可以發現我國居民部門的收入占比明顯低于日本、德國和美國等主要國家。

已有研究指出，我國居民部門收入份額與發達經濟體的差距，大于我國勞動者報酬占比與發達經濟體的差距，這表明我國住戶部門收入份額偏低在一定程度上與再分配的調節不夠合理有關（熊曉林等，2024）。也有研究發現，中國財政累進性水平仍有改善空間，提高財政累進性的改革可以帶來可觀的社會福利收益，應擴大社保和向居民部門轉移支付的規模和精準性，促進基本公共服務均等化（黃維盛，2023）。數據顯示，2000年以來，我國居民部門可支配收入比重持續低于居民部門占初次分配收入比重，這反映出我國再分配的調節不夠合理，且居民部門轉移支付支出大于收入，再分配后，居民部門的收入比重反而低于初次分配時。

一個值得關注的現象是，近年來我國城鎮居民人均可支配收入增速總體低于GDP增速。在2008年國際金融危機前，我國經濟增長更依賴外部市場，即處于外向型主導經濟發展階段，城鎮居民部門人均可支配收入增速持續低于同期的GDP增速，這與我國住戶部門在收入分配中占比持續下降的階段較為一致。自2013年我國統計居民人均可支配收入以來，除個別年份外，居民人均可支配收入增速總體高于GDP增速。但從內部結構看，主要是農村居民人均可支配收入增速較高，而城鎮居民收入增速持續低于GDP增速。

截至2023年末，我國社保支出僅占GDP的3.1%（如圖4中口徑1），加上醫療方面的開支后（口徑2）達到4.8%，社保、醫療、住房保障性支出合計（口徑3）占GDP的5.5%。教育支出在嚴格意義上并不屬于社保范疇，主要國家的社保支出中也并未納入這一項，因此上述口徑3應當作為我國與其他主要國家比較的基準。而即使以最寬口徑來衡量（將我國社保、醫療、住房和教育方面的政府支出加總，即口徑4），我國民生領域的政府支出也還有比較大的提升空間。

通過轉移支付增加居民部門可支配收入

從逆周期調控的視角看，要使經濟在短時間內得到提振，尤其是大力提振消費需求，主要還需倚重短期內的轉移支付。我們建議特別國債資金可以較多地向這方面傾斜。

1.增加對居民部門的短期轉移支付

首先，2025年消費品“以舊換新”還將進一步加力擴圍，建議可以加強對中西部地區的政策傾斜，推動這些地區的設備更新和消費品以舊換新，縮小區域發展差距；鼓勵城鄉結合部和農村地區積極參與“兩新”政策，提高整體消費水平；在支持品類方面也還可以進一步拓展。此外，建議建立政策反饋機制，及時收集和處理企業及消費者的反饋意見，不斷完善政策內容和實施機制。

其次，可以考慮增加對靈活就業人員、多孩家庭等群體的轉移支付。我國曾調整完善高校學生資助政策，加大對在校學生的獎優助困力度。類似舉措仍有擴展的空間，尤其是在近年來我國居民部門收入增速趨緩，政策有望發揮較大效能。根據國家統計局的數據，全國城鎮非私營單位就業人員年均工資漲幅從2021年的9400多元下降到了2023年的6669元。也就是說，雖然工資在上漲，但是漲幅在下降，2023年工資漲幅已經回落到了2017年的水平。增加居民可支配收入已成為促進消費的關鍵。

再者，在短期消費刺激政策的工具箱中，設定有效期的消費券具有顯著的時效性優勢。參考2020年我國消費券發放的經驗，部分地區消費券的核銷率超過80%，明顯高于其他地區，其中有效期較短是一個重要原因。由于本輪消費券主要限定于家電、汽車、家裝等大宗消費領域，考慮到這些領域的購買周期相對較長，建議將消費券的使用有效期設定為3個月左右。為避免資金沉淀，消費券的發放策略應更注重分階段、分批次進行，以持續刺激消費，確保政策紅利直達消費終端。

2.提高個稅起征點、降低中低收入人群稅率，并完善轉移支付制度

我們建議，將個人所得稅的征收起點從現在的每月5000元上調至8000元，并適當調低中低收入群體的稅率。初步測算，將個稅起征點提高到8000元/月后，稅收每年將減少約300億元，這僅占2023年稅收總額的0.17%。關于降低中低收入人群稅率，目前年收入10萬~20萬元的部分個稅稅率為10%，20萬~35萬元部分的個稅稅率為20%。建議各降低5個百分點，即年收入10萬~20萬元的部分稅率降到5%，20萬~35萬元的部分降到15%。由此稅收每年減少約1000多億元。以上兩項加起來，大約每年1300多億元。從整體來看，這一調整對國家財政的影響較小，但卻能為中低收入人群帶來實實在在的益處。

從長期來看，應完善轉移支付制度。轉移支付不僅能夠調節區域間的經濟不平衡，還能有效提升居民的可支配收入。建議進一步優化中央與地方的財政分配機制，加大對中西部地區和農村地區的轉移支付力度，縮小區域發展差距。同時，完善轉移支付的資金使用和監管機制，確保資金能夠精準投放到最需要的地方。此外，建立動態調整機制，根據經濟發展水平和居民收入變化，適時調整轉移支付的規模和方向，使其更具靈活性和適應性。通過這些措施，轉移支付制度將能夠在促進消費、推動經濟增長和社會公平方面發揮更大的作用。

引導需求結構進一步向消費傾斜

服務消費占比提升已成為全球經濟發展的趨勢，這一現象在美日等發達國家表現得尤為明顯。目前我國服務消費占居民消費支出的比重僅52.3%（2022年），與美國、日本等國家相比還有較大差距。

從國際經驗來看，服務消費同樣具有強大的增長動力。美國服務類消費支出包含醫療護理、娛樂服務、金融保險服務等7個細分類目。1970年至2023年，各類型服務支出均實現了超過29倍的增長。

1.以政府購買撬動市場供給和相關投資

當前我國財政支出結構仍存在"重建設、輕服務"的傾向，民生領域投入占比有待提升。我國財政支出結構仍需優化。

一是以政府購買的方式增加民生支出，相當于為市場增加了一個確定的、具有實力的需求方，由此企業會增加相關領域的投資。例如，家政服務還有待向專業化、品牌化發展；在托育領域，生育政策調整使普惠托育成為剛性需求，政府需加大投入、鼓勵社會力量參與，建更多普惠機構，培養托育人才以消化就業人群；在養老領域，我國智慧養老市場發展潛力可期，可開發銀發經濟產業園區吸引社會資本，滿足老年人養老需求。

二是注重政府投資基金等創新財政工具的使用，提高資金使用效率，放大財政投入的政策效果。通過政府投資基金，可以引導社會資本進入經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，促進產業升級和經濟結構調整。

2.稅制改革應關注經濟結構調整的需要

稅制改革應著力解決制約經濟高質量發展的結構性矛盾，同時通過稅收政策引導消費，促進經濟結構的優化升級。

在產業端，稅制改革需支持現代產業與消費升級融合。對先進制造業實施消費導向型稅收優惠，對研發智能家居、新能源汽車等消費升級產品的企業給予政策支持，并擴大現代服務業如養老托育、文化旅游等領域的增值稅留抵退稅范圍和力度。可以考慮建立創新消費稅收試驗機制，允許地方對夜間經濟、首發經濟等新業態給予稅收支持。

在需求端，稅制改革要著力提升居民消費能力。可進一步完善個人所得稅制度，將教育、養老、育兒等日常開銷納入專項附加扣除范圍。簡單來說，就是用此類支出更靈活地抵扣個稅。另外，進一步推進消費稅改革，適當下調智能家居、綠色建材等升級消費品稅率，以提升人們的生活品質和節能降耗。

稅制改革還需要充分考慮消費的區域布局。具體而言，可以對企業在中西部縣域商業體系建設中的投資給予所得稅減免，鼓勵企業積極參與中西部地區的商業發展，完善當地的消費基礎設施，改善消費環境。同時，完善橫向轉移支付制度，建立東部消費中心城市對中西部農產品產區的消費稅反哺機制，促進城鄉消費循環。

3.加大個人養老金稅優力度，并帶動有關服務供給

一是可以考慮進一步降低個人養老金賬戶稅率，提高人們使用個人養老金賬戶的積極性。二是完善對養老金融產品管理人（投資人）的激勵機制，提升養老金產品業績的穩健性和收益率。三是增加與個人養老金賬戶相關聯的服務，如根據個人養老金的繳存規模，匹配相應的照護、醫療健康等服務，鼓勵有關企業順應市場規律，增加服務供給和創新。

增發國債仍有空間，更多向消費領域傾斜

我國中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。利率、經濟增長以及赤字率是影響政府債務的三個主要因素。基于2024年我國政府負債率（65.7%），假設未來10年每年的赤字率為4%，GDP年均增速4%，平均每年GDP平減指數為0%，無風險利率為1.5%（目前我國政策利率，即7天OMO利率為1.5%），通過對我國未來的政府負債率進行模擬，我們得到2035年末的政府負債率為87.3%(見表1中的“基準情景”)，比2024年末提高21.6個百分點。其中，由利率貢獻9.9個百分點，財政赤字貢獻36.4個百分點，經濟增長貢獻-24.6個百分點。應該看到，如果債務的增加能有效帶動經濟增長，后者對杠桿率抬升的抑制作用是比較明顯的。

在基準情景的基礎上，如果進一步加大積極的財政政策力度，將赤字率提升至每年5%，到2035年，我國政府部門債務仍可控制在當年GDP總量的100%以內。

情景二、情景三和情景四分別基于不同參數假設模擬了未來十年我國政府部門杠桿率的變化趨勢。其中，情景二在“基準情景”的基礎上，將無風險利率提高50BP至2%，則至2035年時我國政府杠桿率或超過90%，如果利率進一步提高（情景三假設無風險利率2.5%、赤字率4%），預計2035年我國政府杠桿率剛剛超過90%，較目前G20和G7國家的平均水平低20個百分點以上。情景四調低了對經濟平均增速的假設，若未來十年我國GDP年均增速僅為3%，財政政策需保持較大力度（平均每年赤字率達到5%），在無風險利率為2%的情況下（實際可能更低），到2035年我國政府部門杠桿率將接近110%。我們認為情景四發生的概率很低，因其顯著低估了我國經濟增長潛力，對經濟下行周期中的利率假設也較為保守。

因此，加大積極的財政政策力度，需要轉變觀念，通過國債發行來彌補資金缺口。與此同時，貨幣政策應配合財政政策，為增發國債提供充足的流動性支持，并通過降低利率，減少政府債務的利息成本。

在資金的用途方面，則需要在支持消費和投資、民生和建設之間取得平衡。

首先，消費和投資不是相互排斥的關系，而是相輔相成、相互促進的。消費的突出作用，是為有效投資和長期經濟增長提供基礎和方向，尤其是發揮我國超大規模市場優勢，培育新的經濟增長點。

其次，早在上世紀九十年代，我國學者就提出過“一要吃飯、二要建設”的財政原則，在我國大力推動投資建設的時期尚且如此，更何況我國當前更加需要通過消費來拉動經濟增長。

而考慮到外部環境的不確定性，提振國內消費需求也有助于穩外資。部分外資企業將中國國內消費增長視為2025年中國市場的首要機遇。隨著國際經貿格局的變化，外資從最初看重中國的成本優勢，到如今關注中國的供應鏈優勢和市場優勢，越來越多的跨國公司選擇深耕中國市場。內需對返程投資和深耕中國市場的外資都十分重要。而由于出口導向型外資將在很大程度上受制于貿易保護主義，為應對特朗普2.0沖擊，也應大力提振消費，促進我國消費市場高質量發展。

（作者系中歐國際工商學院經濟學與金融學教授）

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