國家金融監(jiān)督管理總局（下稱“金融監(jiān)管總局”）近日發(fā)布《地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)督管理暫行辦法》（下稱《辦法》），明確監(jiān)管職責(zé)分工，劃定五大經(jīng)營紅線，約束規(guī)范地方AMC經(jīng)營，嚴(yán)限跨區(qū)經(jīng)營以遏制監(jiān)管套利與風(fēng)險(xiǎn)外溢。

我國資產(chǎn)管理公司體系分為全國性金融資產(chǎn)管理公司和地方資產(chǎn)管理公司（AMC）兩大類別。歷經(jīng)十余年發(fā)展的地方AMC行業(yè)，正面臨從規(guī)模擴(kuò)張到質(zhì)效提升的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，頭部機(jī)構(gòu)與尾部機(jī)構(gòu)分化加劇。

招聯(lián)首席研究員董希淼對第一財(cái)經(jīng)表示，這是第一個(gè)在全國層面關(guān)于地方AMC監(jiān)管的辦法，填補(bǔ)了監(jiān)管制度空白，有助于完善地方AMC監(jiān)管工作，引導(dǎo)地方AMC規(guī)范穩(wěn)健經(jīng)營，與金融資產(chǎn)管理公司形成協(xié)同，助力防范化解中小金融機(jī)構(gòu)和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，更好實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

金融監(jiān)管總局指出，《辦法》出臺是貫徹落實(shí)中央金融工作會(huì)議精神的有力舉措，有助于完善地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)管制度，引導(dǎo)行業(yè)提高風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)經(jīng)營水平，夯實(shí)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。

央地分工明確監(jiān)管職責(zé)

早在2021年5月，原銀保監(jiān)會(huì)就將《地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)督管理暫行辦法》列入當(dāng)年規(guī)章立法工作計(jì)劃中。2024年8月，金融監(jiān)管總局在對十四屆全國人大二次會(huì)議建議的答復(fù)中披露，已會(huì)同財(cái)政部等部門研究制定地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)管辦法，全面貫徹落實(shí)中央金融工作會(huì)議精神，立足強(qiáng)監(jiān)管防風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管中的突出問題，細(xì)化監(jiān)管規(guī)則。

在市場看來，《辦法》與去年頒布的《金融資產(chǎn)管理公司不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理辦法》秉承同一監(jiān)管思路，體現(xiàn)出金融監(jiān)管總局對不良資產(chǎn)行業(yè)的行為監(jiān)管、主體監(jiān)管等要求，將有力推動(dòng)不良資產(chǎn)行業(yè)的規(guī)范性發(fā)展。

“作為地方金融組織，地方AMC在發(fā)展過程中，自身存在一些問題和不足，如部分地方AMC偏離主業(yè)，脫實(shí)向虛，擅自擴(kuò)大經(jīng)營范圍，以收購不良資產(chǎn)名義為企業(yè)或項(xiàng)目提供融資；部分地方AMC幫助金融企業(yè)虛假出表，掩蓋不良資產(chǎn)。”董希淼對第一財(cái)經(jīng)表示。

針對部分地方AMC此前存在的主業(yè)偏離、杠桿濫用、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)等問題，《辦法》強(qiáng)制地方資產(chǎn)管理公司回歸本源，立足主責(zé)主業(yè)。

在監(jiān)管職責(zé)分工上，《辦法》明確規(guī)定，省級地方金融管理機(jī)構(gòu)對本地區(qū)地方資產(chǎn)管理公司的監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置負(fù)總責(zé)。國家金融監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)制定地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)管規(guī)則，對省級地方金融管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

同時(shí)，地方資產(chǎn)管理公司設(shè)立、終止等重大事項(xiàng)統(tǒng)一由省級地方金融管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，不得下放。在堅(jiān)持省級負(fù)總責(zé)的前提下，省級地方金融管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)省級以下承擔(dān)地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)開展非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、違法違規(guī)行為查處等監(jiān)管工作。

法詢金融研究院專欄作家陳超認(rèn)為，本次《辦法》將2017年第五次全國金融工作會(huì)議中關(guān)于地方資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管職責(zé)予以細(xì)化明確，與2021年的《地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)督管理暫行辦法》（征求意見稿）、《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》（征求意見稿）等有關(guān)內(nèi)容表述一致，意在落實(shí)全國金融工作會(huì)議精神，細(xì)化中央金融監(jiān)督管理部門和地方金融管理部門的不同職責(zé)要求。

嚴(yán)限跨區(qū)經(jīng)營

地方AMC成立初衷是聚焦本地不良資產(chǎn)處置，但近年來跨區(qū)經(jīng)營問題突出，導(dǎo)致責(zé)任界定模糊、風(fēng)險(xiǎn)跨區(qū)域傳導(dǎo)加劇。

此次《辦法》在經(jīng)營區(qū)域上作出嚴(yán)格限定：地方AMC須立足本地，在所在省級行政區(qū)域內(nèi)開展業(yè)務(wù)，原則上不得跨區(qū)域經(jīng)營，僅個(gè)人不良資產(chǎn)批量收購、非金融不良資產(chǎn)收購等少數(shù)情形除外。

與此前的征求意見稿相比，《辦法》約束范圍進(jìn)一步擴(kuò)大——此前僅限定“金融不良資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)”不得跨區(qū)，此次則將地方AMC可開展的七項(xiàng)業(yè)務(wù)（包括不良資產(chǎn)收購處置、受托管理、破產(chǎn)管理、咨詢顧問、市場化債轉(zhuǎn)股等）全部納入省級區(qū)域限制，強(qiáng)化“區(qū)域金融穩(wěn)定器”定位。

同時(shí)，為遏制行業(yè)亂象，《辦法》亦劃定五條不可觸碰的經(jīng)營紅線，使得業(yè)務(wù)邊界進(jìn)一步清晰。具體來說，這五條紅線分別為：一是禁止與轉(zhuǎn)讓方約定本金保障、固定收益或隱性回購；二是嚴(yán)禁協(xié)助金融機(jī)構(gòu)虛假出表、掩蓋不良資產(chǎn)；三是不得收購虛構(gòu)資產(chǎn)，或以不良資產(chǎn)收購名義變相融資；四是禁止為地方政府融資平臺提供通道、新增隱性債務(wù)；五是嚴(yán)禁違規(guī)輸送利益或協(xié)助逃廢債務(wù)。

市場分析認(rèn)為，這些規(guī)定直指地方AMC此前存在的監(jiān)管套利、主業(yè)偏離等問題，例如通過跨區(qū)業(yè)務(wù)為金融機(jī)構(gòu)規(guī)避監(jiān)管提供通道、利用區(qū)域政策差異從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)等，從操作層面堵住風(fēng)險(xiǎn)漏洞。

陳超表示，值得注意的是《辦法》未明確地方AMC能否跨省開展不良資產(chǎn)二級市場業(yè)務(wù)（即非批量轉(zhuǎn)讓的金融不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)）。限制跨省展業(yè)是一貫政策基調(diào)，因其易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)外溢，但具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)仍需通過實(shí)踐進(jìn)一步明確。

行業(yè)分化加劇轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)

作為化解區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的重要力量，地方AMC歷經(jīng)十余年發(fā)展，已從邊緣行業(yè)成長為區(qū)域金融安全網(wǎng)的關(guān)鍵一環(huán)。在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的過程中，這些專注于不良資產(chǎn)處置的地方性金融組織，正經(jīng)歷從規(guī)模擴(kuò)張到質(zhì)效提升的轉(zhuǎn)型陣痛。

2014年，原銀監(jiān)會(huì)公布首批地方AMC名單，標(biāo)志著這一專門化解區(qū)域不良資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)體系正式起步。作為經(jīng)省級政府批準(zhǔn)設(shè)立的專業(yè)組織，地方AMC需經(jīng)國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可并納入名單，方可開展金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)批量收購業(yè)務(wù)。

當(dāng)前，行業(yè)已從試點(diǎn)探索邁入規(guī)范發(fā)展階段：2014年至2018年實(shí)現(xiàn)快速擴(kuò)容，2019年后轉(zhuǎn)向內(nèi)部優(yōu)化與轉(zhuǎn)型提質(zhì)，2021年以來主體數(shù)量趨于穩(wěn)定。截至2024年末，全國共有59家地方AMC納入監(jiān)管名單，其中國有控股機(jī)構(gòu)46家（占比77.97%），民營及外資控股機(jī)構(gòu)13家，形成以國有資本為主導(dǎo)、多元主體參與的格局。

但在行業(yè)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)張的同時(shí)，地方AMC正面臨多重發(fā)展挑戰(zhàn)。一方面，四大全國性AMC持續(xù)推進(jìn)主業(yè)"下沉"，與地方AMC在區(qū)域市場展開直接競爭，擠壓生存空間；另一方面，經(jīng)濟(jì)下行周期中，不良資產(chǎn)處置難度陡增，資產(chǎn)流動(dòng)性下降、資產(chǎn)質(zhì)量承壓等問題凸顯，行業(yè)整體盈利空間收窄。

聯(lián)合資信《2025年地方資產(chǎn)管理公司行業(yè)分析》報(bào)告顯示，部分AMC企業(yè)或因高度“房地產(chǎn)依賴”而加速暴露經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，或因早期業(yè)務(wù)發(fā)展不審慎疊加經(jīng)濟(jì)下行期處置難，而存在較大規(guī)模的“歷史包袱”，最終不得不面臨資產(chǎn)周轉(zhuǎn)很慢、資金成本壓力較大、回歸轉(zhuǎn)型推進(jìn)難的困境。業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型進(jìn)度不一加劇了行業(yè)競爭格局分化，行業(yè)形成“金字塔”結(jié)構(gòu)，頭部5家地方AMC總資產(chǎn)規(guī)模占行業(yè)40%以上，而尾部機(jī)構(gòu)瀕臨邊緣化。

如何推動(dòng)地方AMC實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展？董希淼認(rèn)為，下一階段，地方AMC要防止兩種傾向：一是防止“新瓶裝舊酒”，切勿重新回到政策性處理不良資產(chǎn)的老路，進(jìn)而淪為部分企業(yè)尤其是國有企業(yè)、政府融資平臺轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、逃廢債務(wù)的工具；二是防止“左手倒右手”，切勿不按市場規(guī)則辦事，突破一定標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格隨意受讓不良資產(chǎn)，幫助中小金融機(jī)構(gòu)美化報(bào)表。

從政策層面看，他認(rèn)為可以從三個(gè)方面進(jìn)一步推動(dòng)地方AMC高質(zhì)量發(fā)展：適當(dāng)降低地方AMC準(zhǔn)入門檻，吸引多種所有制形式的資本入股，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上形成有效的相互制衡，同時(shí)構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部治理體系；堅(jiān)持對不良資產(chǎn)實(shí)行市場化收購和轉(zhuǎn)讓，對收購資金按市場利率計(jì)息，對轉(zhuǎn)讓價(jià)格進(jìn)行市場評估，發(fā)揮市場化機(jī)制對日常經(jīng)營的有效約束，從源頭上降低地方AMC的道德風(fēng)險(xiǎn)；加快對地方AMC的政策支持和制度創(chuàng)新，嘗試將本區(qū)域不良資產(chǎn)處置的損失納入地方財(cái)政預(yù)算進(jìn)行核銷，提升地方政府處置不良資產(chǎn)的積極性，減少地方AMC政策性負(fù)擔(dān)。

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