4月底的中央政治局會議提出，要“著力穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，以高質量發展的確定性應對外部環境急劇變化的不確定性”，把“穩就業”排在“四穩”之首，反映出中央對就業問題的高度重視。當前，在復雜多變的國內外經濟、社會、科技與地緣政治環境下，“穩就業”具有更豐富的內涵。二十屆三中全會提出，要“完善就業優先政策，健全高質量充分就業促進機制”。這意味著，“穩就業”不只是實現“充分就業”，還要實現“高質量就業”；也就是說，需要兼顧就業的總量與結構、數量與質量，全面提升勞動者的獲得感、幸福感和安全感。因此，有必要理解“穩就業”的多維內涵，有針對性地綜合施策，快速有效地落實中央的“穩就業”部署。
多維度理解“穩就業”的內涵
在新形勢下，“穩就業”應包括以下內涵。一是穩就業數量，確保實現充分就業；二是穩就業結構，確保各類勞動者群體都能實現或接近實現充分就業；三是穩就業質量，確保勞動者的收入水平不顯著下降，保障勞動者的權益不受侵犯，提升就業的獲得感和幸福感；四是穩就業預期，增強勞動者就業的安全感。
1. 兼顧就業總量與結構
根據國家統計局數據，2025年4月份，全國城鎮調查失業率為5.1%（圖1），低于年初政府工作報告設定的目標（5.5%），也低于歷史均值（5.2%），顯示當前就業形勢相當健康。僅從該指標來看，當前似乎沒必要把“穩就業”放在“四穩”之首。
城鎮調查失業率是個總量指標，可一目了然地概括勞動力市場的總體形勢，但它無法反映就業結構上的差異。例如，分年齡來看，2025年4月，中國城鎮16~24歲人群的失業率為15.8%，25~29歲人群的失業率為7.1%（圖2），顯示當前年輕人（尤其是大學畢業生）就業面臨較大困難。顯然，從就業結構數據來看，“穩就業”的必要性和緊迫性大大提升。因此，“穩就業”應兼顧就業總量與結構（包括年齡、地區、行業、性別等），努力尋找結構性挑戰背后的原因，采取有針對性的措施，確保“穩就業”政策能夠惠及最需要的群體。
2. 兼顧就業數量與質量
失業率是反映勞動力市場供需狀況的數量指標，它無法涵蓋就業時長、收入高低、工作負荷等就業質量問題。為實現高質量充分就業，有必要關注就業不足、降級工作、超負荷工作等就業質量指標。
就業不足（underemployment）是指勞動者在其選定的工作領域無法獲得足夠工作量和足夠收入（因此往往不得不延長工作時間或同時兼職多份工作）的現象。根據國家統計局的定義，就業人口是指在調查參考周內，為了取得勞動報酬或經營收入而工作了1小時及以上的人；或因休假、臨時停工等原因在職但未上班的人。按照這個定義，只要勞動者在調查參考周內工作1小時以上，就會被歸為就業人口。這意味著，失業率指標無法反映就業不足的現象。
以網約車為例，近年來，共享經濟的發展催生了網約車司機這種“靈活就業”模式。大量勞動者全職或兼職進入網約車行業，創造了大量靈活就業崗位。然而，在乘車需求沒有同等幅度增加的情況下，網約車供應的大幅增加引發了就業不足的問題。根據交通運輸部數據測算，截至2024年10月，網約車的人均訂單數和車均訂單數分別為每月135單/人和314單/車（相當于每天4.3單/人和10.1單/車），比2020年12月分別下降了51%和55%。對網約車司機而言，這意味著月收入大致減半，很多司機可能面臨就業不足的挑戰。由于就業不足直接影響到勞動者的家庭收入和生活質量，值得高度重視。
除了無法獲得足夠工作量和足夠收入之外，就業質量下降還表現為“降級工作”，即勞動者因無法在其選定的專業領域找到工作，不得不在與其勞動技能不相匹配的其他領域（往往是收入更低的領域）工作。由于網約車、外賣、代駕、短視頻/直播等行業的就業門檻較低，一些在自身專業領域無法找到合適工作的勞動者大量進入此類行業，雖然暫時獲得了就業機會，但他們對此類工作的滿意度卻不一定很高，收入也不一定能達到預期。
就業質量下降的第三種情況是超負荷工作。在勞動力需求偏弱的市場環境下，勞動者之間的競爭加劇，雇主也有可能要求員工加班加點、超負荷工作。另外，在訂單減少、收入下降的背景下，很多“靈活就業者”不得不依靠延長工作時間（包括待工時間）來試圖增加總收入，導致勞動者工作時長持續上升。我國《勞動法》第三十六條規定，“國家實行勞動者每日工作時間不超過八小時、平均每周工作時間不超過四十四小時的工時制度”。但統計數據顯示，我國企業就業人員平均每周工作時間長期高于法定工時，而且呈上升趨勢，從2017年6月的45.7小時增長到2025年4月的48.3小時（圖3）。
3. 重視勞動者的就業感受與就業預期
除了定量的統計指標之外，反映勞動者“就業感受”或“就業預期”的問卷調查也是判斷就業質量的重要依據。雖然對“就業感受”和“就業預期”的定義比較模糊，受訪者的回答也不一定精準，但這類調查卻是綜合了多維信息和體驗的全息反饋，能夠更全面地反映勞動者的獲得感、幸福感和安全感，是“穩就業”不可忽視的決策依據。
以國家統計局公布的消費者信心指數為例，2022年初，受新一輪新冠疫情沖擊影響，城鎮調查失業率一度飆升，同期消費者信心指數中的就業分項（包括就業滿意指數和就業預期指數兩個分項）也大幅下挫（圖4）。之后，隨著疫情得到控制，經濟活動逐步恢復正常，失業率逐漸回歸到歷史均值甚至更低，但就業信心指數卻持續下挫，未回升至2022年之前的水平。
由于就業預期影響收入預期，進而影響到勞動者的消費信心與消費傾向，只有穩住就業預期，才能有效提振居民消費；否則，在缺乏就業安全感的情況下，即便有工作、有收入、有儲蓄，勞動者依然不敢貿然增加消費。這意味著，穩定和改善就業預期很可能是實現消費可持續復蘇的關鍵之舉。
全方位落實“穩就業”部署
根據前文分析，為實現二十屆三中全會提出的“高質量充分就業”目標，有效落實中央政治局提出的“穩就業”工作部署，有必要多管齊下，兼顧就業總量與結構、數量和質量，以及勞動者的感受與預期，全方位解決勞動者面臨的各項挑戰。
1. 加大逆周期宏觀調控政策的力度，穩定就業基本盤
鑒于就業與經濟增長息息相關，通過穩增長來“穩就業”是首選之策。2024年9月底以來，中國政府推出一系列穩增長舉措，包括降準降息、加大財政貨幣政策逆周期調節力度、穩定股市樓市等多項舉措，對“穩就業、穩企業、穩市場、穩預期”發揮了重要作用。
從勞動力市場來看，勞動者對就業的信心與預期受到企業投資與雇傭決策的影響，后者則取決于企業家對需求前景的預期；而需求中的消費需求又受到消費者（其中大部分也是勞動者）對收入及就業前景的預期影響。顯然，收入、就業、雇傭、生產、投資、消費等變量已纏繞在一起，形成一個“雞生蛋、蛋生雞”的循環。要想打破這一循環，必須從消費、投資、就業、資本市場等多方面入手，多管齊下，全面提振消費者、企業家與投資者信心，才能切實提振內需，擴大就業，推動經濟實現可持續增長。因此，應進一步加大逆周期宏觀調控政策力度，一鼓作氣，盡快打破這一循環。
2. 加強對青年人就業的政策支持
青年人（尤其是大學生）就業難可能有多方面原因。一方面是青年人面臨“新手困境”，尤其是那些初次進入勞動力市場的青年人，因缺乏就業經驗更難找到工作；另一方面，近年來，受多方面因素影響，服務業的多個領域（如教育、金融、房地產、線下批發零售等）受到沖擊，至今尚未完全復蘇，而這恰恰是青年人（尤其是大學生）就業密集的行業。
在面臨就業困難的同時，青年人還缺乏失業保障。根據我國《社會保險法》及《失業保險條例》，失業人員必須符合下列條件，才能從失業保險基金中領取失業保險金：（1）失業前用人單位和本人已繳納失業保險費滿一年的;（2）非因本人意愿中斷就業的;（3）已進行失業登記，并有求職要求的。這意味著，由于從未繳納過失業保險金，應屆畢業生不符合領取失業保險金的條件；如果畢業后未能找到工作，他們在求職期間將無法獲得失業保障。
針對上述問題，建議（1）加大促進服務業發展的政策扶持力度，通過擴大服務業需求來擴大對青年勞動力的需求；（2）加強對青年人就業指導和培訓實習的政策支持，鼓勵有條件的企業增加大學生實習機會，幫助青年群體克服“新手困境”；（3）建立更加普惠的失業保障制度，加強對青年人（尤其是應屆畢業生）失業期間的社會保障。
3. 加強對就業不足人群的社會保障支持，提升就業安全感
鑒于越來越多的勞動者選擇靈活就業，就業不足者的社會保障問題越發重要。按照《社會保險法》及《失業保險條例》的規定，除應屆畢業生外，很多從事“零工經濟”的靈活就業者、自由職業者、自雇勞動者等群體可能也沒有領取失業保險金的資格，因為（1）他們的工作時間碎片化，工作需求時有時無、斷斷續續，即便收入微薄，卻不能被定義為失業人員；（2）許多靈活就業者并沒有固定的雇主（用人單位），無法滿足“失業前用人單位和本人已繳納失業保險費滿一年”的要求。
二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出，要“健全靈活就業人員、農民工、新就業形態人員社保制度，擴大失業、工傷、生育保險覆蓋面”，顯示了中央對上述問題的高度重視，有必要抓緊落實。今年以來，京東和美團等數字平臺企業紛紛宣布為外賣騎手繳納社保，顯示出平臺企業響應中央號召，主動改善靈活就業者的社會保障與福利。
建議進一步完善社會保障機制，建立更加普惠的失業救助體系。可考慮：（1）總結廣東省探索實施靈活就業人員繳納失業保險的地方經驗，創設全國統一的靈活就業人員失業保險條款，允許靈活就業者、個體工商戶等參加失業保險；（2）擴大失業救助的覆蓋范圍，給收入低于一定水平的“就業不足者”提供最基本的生活救濟金。
4. 倡導ESG理念，保護勞動者的合法權益
在經濟下行期，勞動力市場競爭更為激烈，有些雇主可能會對員工提出過分的工作要求。對此，應支持勞動者根據《勞動法》保護自身的合法權益，政府主管部門也應加強對企業雇傭行為的監管，確保勞動者的合法權益不被侵犯。與此同時，應倡導企業踐行ESG（即環境、社會與公司治理）理念，鼓勵有條件的雇主主動增加就業或實習崗位；鼓勵雇主更加關注員工的健康、福利與職業發展，形成良性的企業文化，實現企業與員工的共贏。
5. 完善就業統計體系，增加就業質量指標，完善決策基礎
高質量的決策是基于高質量的數據與信息基礎上的。由于共享經濟、零工經濟等“新經濟形態”不斷涌現，勞動者的就業靈活度明顯提升，但就業的穩定性和收入的穩定性也相應下降，對勞動者的就業質量產生顯著影響，進而影響家庭消費等經濟行為。因此，有必要完善現有就業統計體系，加入更多反映就業質量的指標，為“穩就業”決策建立多維度的統計指標支持體系。
建議：（1）基于月度勞動力調查，增加發布勞動參與率、就業不足率（underemployment rate）、平均周薪或時薪等統計指標；（2）盡可能將靈活就業人員全面納入各項勞動力市場統計調查中，并分類發布靈活就業者統計數據；（3）發布勞動與就業預警報告，及時提示存在勞動力供給過剩或短缺的行業，幫助勞動者形成合理的就業預期，支持勞動者進行理智的擇業決策，推動實現高質量充分就業。
（作者孫明春系香港中國金融協會副主席；陳維宣系騰訊研究院高級研究員）
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